Krajowa Rada Izb Rolniczych wielokrotnie występowała do resortu rolnictwa w sprawie wyjaśnienia zastosowania modulacji, wyrażając przy tym zdecydowany sprzeciw wobec zmniejszeniu dopłat dla polskich rolników. Zarząd KRIR wystąpił również w sprawie podjętych ewentualnych działań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mających na celu zaskarżenie decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012 do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
W odpowiedzi na pismo KRIR, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformowało, że wszczęło odpowiednie procedury w celu zaskarżenia ww. decyzji Komisji Europejskiej do ETS. Poniżej prezentujemy treść wyjaśnień.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w swoich pismach do Ministra Spraw Zagranicznych zwrócił uwagę na niezgodność decyzji z postanowieniami rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2003 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.) oraz wskazał szereg argumentów uzasadniających wniesienie skargi.
Minister podkreślił m. in., że pomniejszanie krajowych płatności uzupełniających w nowych państwach członkowskich w 2012 r. w związku z modulacją stosowaną w UE-15 jest niekorzystne dla polskich rolników i niesprawiedliwe z uwagi na generalnie niższe stawki płatności w nowych państwach członkowskich w porównaniu do stawek płatności w państwach UE-15. Następstwem tego jest znacznie niższy poziom wsparcia w ujęciu kwotowym gospodarstw o zbliżonej powierzchni użytków rolnych w nowych państwach członkowskich w porównaniu do gospodarstw zlokalizowanych w UE-15, co niekorzystnie wpływa na konkurencyjność polskich gospodarstw na jednolitym rynku.
W opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawiona przez Komisję Europejską metoda kalkulacji redukcji krajowych płatności uzupełniających została oparta na zasadniczo błędnej metodologicznie operacji polegającej na porównaniu podmiotów o całkowicie różnych charakterystykach. Wyjściową daną dla porównania gospodarstw z państw UE-15 i z nowych państw członkowskich stanowi suma uzyskiwanych płatności bezpośrednich, podczas gdy faktycznie gospodarstwa takie są całkiem odmienne. Podstawę poprawnego porównania powinna stanowić wielkość o wspólnym mianowniku dla porównywanych obiektów, tj. np. wysokość wsparcia w przeliczeniu na jednostkę powierzchni.
Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wobec znacznie niższego poziomu wsparcia na jednostkę powierzchni gruntów w nowych państwach członkowskich, trudno podtrzymać tezę o konieczności zastosowania redukcji krajowych płatności uzupełniających stosowanych w nowych państwach członkowskich w celu zapewnienia, aby poziom płatności w nowych państwach członkowskich nie przekraczał poziomu płatności stosowanego w państwach UE-15.
Jednakże w opinii Ministerstwa Spraw Zagranicznych całość zarzutów przedstawionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi opiera się na literalnej wykładni art. 132 ust. 2, 4 i 5 rozporządzenia nr 73/2009 (zarzuty naruszenia zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań nie mają samoistnej treści).
Ministerstwo Spraw Zagranicznych zwróciło uwagę, że art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 dotyczy wszystkich nowych państw członkowskich, a ustęp 4 tego artykułu nie wyłącza zastosowania ust. 2 w odniesieniu do państw stosujących SAPS. Z treści ust. 4 (który z kolei odsyła do ust. 5 i 8) nie wynika też, aby odesłanie w nim zawarte miało charakter wyłączny, tzn. aby przepisy ust. 5 i 8 byty jedynymi, które określają warunki przyznawania uzupełniających płatności krajowych w państwach stosujących SAPS. Przepisy ust. 5 i 8 określają szczególne, ale nie wyłączne warunki przyznawania uzupełniających płatności krajowych w państwach stosujących SAPS. Oprócz tych szczególnych warunków, zastosowanie mają jednak również warunki ogólne, dotyczące wszystkich nowych państw członkowskich. Na przykład przepis ust. 4 nie odsyła również do ust. 6, nie ulega jednak wątpliwości, że brak takiego odesłania nie jest równoznaczny z wyłączeniem warunku uzyskania decyzji zatwierdzającej Komisji, przewidzianego w ust. 6. Przepis ust. 2, podobnie jak ust. 6, dotyczy wszystkich nowych państw członkowskich i literalne brzmienie ust. 4 nie uzasadnia odmiennego wniosku.
Zdaniem Ministerstwa Spraw Zagranicznych zarzut naruszenia art. 132 rozporządzenia nr 73/2009 nie broni się tym bardziej na gruncie wykładni celowościowej, która w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości ma znaczenie decydujące. Przytoczona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykładnia literalna ma na celu wyłączenie zastosowania akapitu zawartego w art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że: „Całkowite bezpośrednie wsparcie, jakie może zostać przyznane rolnikowi w nowym państwie członkowskim po przystąpieniu w ramach odpowiednich płatności bezpośrednich, wraz z wszystkimi uzupełniającymi krajowymi płatnościami bezpośrednimi, nie przekracza poziomu wsparcia bezpośredniego, jakie przysługiwałoby rolnikowi na mocy odpowiadającego systemu płatności bezpośrednich mającego zastosowanie w tym czasie w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem od roku 2012 zastosowania art. 7 w związku z art. 10." Przepis ten odzwierciedla podstawowy charakter uzupełniających płatności krajowych jako płatności właśnie uzupełniających, które mogą być przyznawane wyłącznie do poziomu wsparcia bezpośredniego mającego zastosowanie w starych państwach członkowskich. Taki cel uzupełniających płatności krajowych znajduje wyraźne potwierdzenie w przepisach rozporządzenia nr 73/2009. Wyłączenie zastosowania ww. akapitu, zdaniem Ministerstwa Spraw Zagranicznych, musiałoby być poparte bardzo mocnymi argumentami, odwołującymi się zarówno do treści przepisów, jak i do celu i merytorycznej konieczności takiego wyłączenia.
W opinii Ministerstwa Spraw Zagranicznych wniosków tych nie zmienia odwołanie się do argumentów dotyczących (braku) zastosowania modulacji podstawowej w nowych państwach członkowskich w roku 2012. W sprawie T-333/09 Sąd oddalił skargę Polski ze względu na interpretację zakresu podmiotowego przepisów art. 9 110 rozporządzenia nr 73/2009, nie zaś ze względu na kwestię stosowania bądź braku stosowania modulacji podstawowej w Polsce w 2012 r. (por. art. 43 wyroku).
Ponadto Ministerstwo Spraw Zagranicznych zwróciło uwagę, że w sprawach dotyczących zarządzania wspólną polityką rolną orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości przyznaje Komisji szeroki margines swobody. Oznacza to, że jedynie wykazanie rażącego błędu Komisji daje szansę na skuteczne zaskarżenie jej aktu w postępowaniu przed Trybunałem. W tym przypadku takie rażące błędy trudno byłoby wskazać, zaś wykładnia zarówno literalna, jak i celowościowa rozporządzenia nr 73/2009 nie pozwalają stwierdzić naruszenia jego przepisów. Wobec braku innych przekonujących zarzutów, odwołujących się do podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej, skarga do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. nie miałaby wystarczających podstaw prawnych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodził się ze stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych, że literalna wykładnia przepisów rozporządzenia nr 73/2003 nie uzasadnia interpretacji przedstawionej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skoro bowiem w art. 132 ust. 4 rozporządzenia 73/2009 jest wyraźne odesłanie do warunków, o których mowa w ust. 5 i 8, to przyjąć trzeba, że racjonalny prawodawca unijny uczynił to w konkretnym celu — tj. by do płatności uzupełniających stosowano właśnie zasady wynikające z ust. 5 i 8. W przeciwnym razie racjonalny prawodawca unijny nie czyniłby takiego odesłania, ale wskazał, że do płatności uzupełniających stosuje się również inne przepisy. Inna wykładnia (że konkretne odesłanie do konkretnych przepisów nie ma w zasadzie znaczenia) prowadziłaby do wniosku, że rozporządzenie 73/2009 jest niespójne wewnętrznie i nielogiczne.
Nie jest także zasadny argument, że w art. 132 ust. 4 brak jest odesłania do ust. 6, a ust. 6 z pewnością ma zastosowanie do krajowych płatności uzupełniających, wobec czego odesłania w ust. 4 trzeba traktować jako odesłania do warunków szczególnych, co nie wyklucza zastosowania warunków ogólnych. Podnieść trzeba bowiem, że odesłania w ust. 4 dotyczą warunków przyznania takiej pomocy, ust. 6 jest zaś jest przepisem, który dotyczy nie tyle warunków, co trybu przyznawania takich płatności (tj. że państwa członkowskie mogą podjąć decyzję w tym zakresie dopiero po zatwierdzeniu proponowanych rozwiązań przez Komisję).
Brak odesłania w art. 132 ust. 4 do ust. 6 jest zatem zasadny w świetle wykładni proponowanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem w ust. 4 prawodawca unijny nie odsyła do przepisów, które nie dotyczą warunków przyznania takich płatności.
Co zaś do wykładni celowościowej przepisów rozporządzenia 73/2009, to nie może ujść uwadze, że cel konkretnych przepisów wynika w szczególności z motywów zawartych w preambule danego aktu. W motywie 17 preambuły do rozporządzenia 7312009 wyraźnie stwierdzono, że „( ... ) modulację należy uwzględniać podczas przyznawania krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich rolnikom w nowych państwach członkowskich, którzy podlegają modulacji.". Motyw ten wyraźnie wskazuje na podstawową zasadę, która powinna mieć zastosowanie podczas zmniejszania krajowych płatności uzupełniających, a zatem przepisy rozporządzenia 73/2009 w tym zakresie muszą być interpretowane w kontekście tego motywu.
Twierdzić zatem trzeba, że zmniejszenia w odniesieniu do krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich należy uwzględniać tylko wtedy, gdy modulacje stosuje się do płatności ze środków unijnych. Skoro na mocy art. 10 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 modulacji nie stosuje się do płatności o wartości powyżej 5000 euro do 300 000 euro, to zmniejszenia nie uwzględnia się także w tym zakresie w odniesieniu do płatności uzupełniających.
Tym samym, uwzględnienie zmniejszeń do krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich przyznawanych rolnikom, którzy podlegają modulacji, powinno dotyczyć tylko płatności powyżej 300 000 euro (skoro w art. 132 ust. 2 in fine mowa jest o zastosowaniu art. 7 w związku z art. 10, tj. w związku ze wszystkimi ograniczeniami dotyczącymi stosowania modulacji w nowych państwach członkowskich).
Niemniej jednak Minister Spraw Zagranicznych nie podzielił powyższej opinii, wskazując na duże ryzyko niekorzystnego rozstrzygnięcia Trybunału. W związku z tym odstąpiono od zaskarżenia ww. decyzji Komisji do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
